文/謝眾

　　近年來，電信網(wǎng)絡(luò)詐騙日益呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)鏈化、高科技化、多渠道化和蔓延化的發(fā)展趨勢，嚴重危害著人民群眾財產(chǎn)安全和合法權(quán)益，損害了社會誠信與社會和諧穩(wěn)定，已成為影響群眾安全與社會和諧穩(wěn)定的一大公害。

　　為全面貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于打擊治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙重要批示精神，落實國務(wù)院工作部署以及《關(guān)于防范和打擊電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪的通告》要求，人民銀行積極響應(yīng)，迅速行動，針對當前一些電信網(wǎng)絡(luò)詐騙案件暴露出的支付環(huán)節(jié)存在的問題，于2016年9月印發(fā)《中國人民銀行關(guān)于加強支付結(jié)算管理防范電信網(wǎng)絡(luò)新型違法犯罪有關(guān)事項的通知》(銀發(fā)〔2016〕261號，以下簡稱《通知》)，從加強賬戶實名制、阻斷電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金轉(zhuǎn)移主要通道等方面采取20項具體措施，筑牢金融業(yè)支付結(jié)算安全防線，切實維護社會公眾財產(chǎn)安全。各銀行業(yè)金融機構(gòu)(以下簡稱“銀行”)、非銀行支付機構(gòu)(以下簡稱“支付機構(gòu)”)和中國銀聯(lián)按照人民銀行統(tǒng)一部署，凝心聚力、攻堅克難，在短時間內(nèi)完成了系統(tǒng)和業(yè)務(wù)流程改造、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、社會宣傳等具體工作。

　　在公安等部門的大力支持下，在各方的共同努力下，目前《通知》各項措施平穩(wěn)實施，階段性成果顯現(xiàn)，攔截了一大批詐騙事件，對電信網(wǎng)絡(luò)詐騙犯罪予以了有力打擊，贏得了社會各界的普遍認可。

　　一、當前形勢對支付安全監(jiān)管提出更高要求

　　互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)在金融領(lǐng)域的融合運用，給支付體系帶來了巨大的變化，支付體系的效率和便捷性不斷提高，客戶體驗不斷提升。但與此同時，支付體系的安全問題日益突出，監(jiān)管工作面臨新的挑戰(zhàn)。

　　1.電信網(wǎng)絡(luò)詐騙凸顯，實名制仍有待進一步加強

　　賬戶實名制是我國一項基礎(chǔ)性金融制度安排，是維護社會經(jīng)濟金融秩序、促進社會信用體系建設(shè)的重要手段。一直以來，人民銀行從制度安排、系統(tǒng)建設(shè)和專項行動等多方面推動落實賬戶實名制，取得了重大進展，我國銀行賬戶和支付賬戶的實名率不斷提升。

　　在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中，犯罪分子實施詐騙的一個環(huán)節(jié)是使用了大量的銀行賬戶和支付賬戶以及銀行卡特約商戶轉(zhuǎn)移受害人資金并實現(xiàn)贓款變現(xiàn)，而這些賬戶多為非實名開立或者非本人使用的賬戶，特約商戶也存在不實名的情況，為犯罪分子實施詐騙提供了便利，也給公安機關(guān)追蹤和打擊帶來困難。一方面反映出，少數(shù)銀行和支付機構(gòu)無視法規(guī)制度、有章不循，對人證合一、開戶意愿真實性審核不嚴，給犯罪分子提供了可乘之機;另一方面也反映出，個人買賣賬戶法律責任缺失、違規(guī)成本過低。對于賬戶實名制以及銀行卡特約商戶實名制的監(jiān)管仍有待進一步加強。

　　2.個人信息大量泄露，迫切需要強化賬戶安全保護

　　在電信網(wǎng)絡(luò)詐騙中，犯罪分子能夠?qū)嵤┚珳试p騙的關(guān)鍵在于掌握了受害人的信息，這反映出當前我國個人信息泄露問題較為突出。如銀行卡信息泄露事件以及由此引發(fā)的銀行卡資金被盜事件時有發(fā)生。

　　從目前掌握的情況來看，不法分子竊取信息已經(jīng)從單個獲取發(fā)展成為通過“偽基站”、“偽WiFi”、釣魚網(wǎng)站、惡意APP、黑客技術(shù)等在互聯(lián)網(wǎng)上批量獲取。部分網(wǎng)站、單位在辦理業(yè)務(wù)時為拓展業(yè)務(wù)或增加信息量等留存了客戶的銀行卡信息，還有一些單位通過驗證客戶銀行卡信息來實現(xiàn)對客戶的實名管理，銀行卡信息在銀行體系外的大量留存所帶來的信息泄露風險不斷累積。

　　在這樣的情況下，個人如將存儲大量資金的銀行卡用于網(wǎng)絡(luò)支付、刷卡消費等，其賬戶資金的安全將受到較大威脅，一旦發(fā)生信息泄露，就會面臨資金損失，急需建立個人銀行賬戶及其資金的安全保護機制。

　　3.支付行業(yè)的安全意識有待加強

　　高效的支付體系有利于提高資金周轉(zhuǎn)率，推動金融創(chuàng)新，便利人民群眾生產(chǎn)生活。但快速的支付方式也會被電信網(wǎng)絡(luò)詐騙分子所利用，犯罪分子通過網(wǎng)上銀行、銀行卡受理終端、自助柜員機等轉(zhuǎn)移詐騙資金并迅速變現(xiàn)。這為支付體系的監(jiān)管者和支付服務(wù)的提供者均提出了新的課題，需要平衡安全與效率的關(guān)系，在提高支付服務(wù)效率的同時，進一步提高支付體系的風險防控能力。

　　尤其是隨著支付市場競爭日趨激烈，支付行業(yè)重便捷高效、輕安全防范的傾向愈發(fā)明顯，一方面，一些市場主體重規(guī)模發(fā)展、輕質(zhì)量合規(guī)，風險逐步累積，風險事件頻發(fā)，對行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了負面影響;另一方面，一些市場主體為搶占市場和應(yīng)對競爭，一味強調(diào)便捷和體驗，降低風險管理標準，忽視風險教育和對消費者的風險提示，向不具備風險承受能力的消費者提供高風險的支付業(yè)務(wù)。

　　4.消費者金融風險意識淡薄，亟待強化宣傳教育

　　電信網(wǎng)絡(luò)詐騙反映出一些消費者對賬戶實名制的法律意識淡薄，自我信息保護和支付安全意識不足。部分消費者受利益驅(qū)動或誘騙向不法分子出售賬戶或者協(xié)助其開戶;部分消費者對個人敏感信息的警惕性不高，隨意填寫并提供個人信息;部分消費者掃碼支付時不核對特約商戶和金額等，消費者的金融安全意識仍需進一步增強。

　　二、綜合施策，強化源頭控制和系統(tǒng)治理

　　結(jié)合當前支付行業(yè)發(fā)展存在的問題，作為國家支付體系的組織者、建設(shè)者和監(jiān)督者，人民銀行積極擔當、守土盡責，以治理電信網(wǎng)絡(luò)詐騙為契機，針對公安機關(guān)提供的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金交易特征，從支付結(jié)算開戶、網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬、ATM使用、POS刷卡、支付機構(gòu)業(yè)務(wù)等各個環(huán)節(jié)進行梳理，系統(tǒng)性、有針對性地提出《通知》中20項切實可行的具體措施，其中主要措施已于2016年12月1日平穩(wěn)實施。

　　1.加強賬戶實名制，從源頭上遏制買賣銀行賬戶和支付賬戶行為

　　從賬戶數(shù)量控制著手，打壓買賣賬戶的空間，要求同一個人在同一家銀行只能開立一個Ⅰ類銀行結(jié)算賬戶，在同一家支付機構(gòu)只能開立一個Ⅲ類支付賬戶。

　　同時嚴控開戶環(huán)節(jié)，要求銀行和支付機構(gòu)拒絕異常開戶申請，對開戶之日起6個月以內(nèi)無交易記錄的賬戶暫停業(yè)務(wù)，對多人共用同一聯(lián)系電話的情況進行排查等。

　　通過建立黑名單管理機制加大違規(guī)行為的懲戒力度，對公安機關(guān)認定的買賣賬戶以及假冒開戶等單位和個人，限制其使用銀行賬戶和支付賬戶，5年內(nèi)暫停其已開立賬戶的非柜面業(yè)務(wù)，3年內(nèi)不得新開立各類賬戶;對列入“嚴重違法失信企業(yè)”名單、注冊地址或經(jīng)營地址不存在的單位，銀行和支付機構(gòu)不得為其開立各類賬戶等。

　　2.強化轉(zhuǎn)賬管理，阻斷電信網(wǎng)絡(luò)詐騙資金轉(zhuǎn)移主要通道

　　根據(jù)公安機關(guān)提供的線索，為最大限度阻斷詐騙分子誘導(dǎo)受害人通過ATM進行資金轉(zhuǎn)賬和贓款變現(xiàn)，除向本人同行賬戶轉(zhuǎn)賬外，要求個人通過ATM轉(zhuǎn)賬24小時后到賬，在24小時內(nèi)，個人可以要求撤銷轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)。這項措施被社會公眾俗稱“后悔藥”，實施后立竿見影，許多受害人因此避免了資金損失。

　　同時，針對電信詐騙資金主要從網(wǎng)上銀行等非柜面渠道轉(zhuǎn)移的情況，為防止賬戶出現(xiàn)大額異常資金流動，要求銀行和支付機構(gòu)與客戶事先約定支付限額和筆數(shù)，對大額轉(zhuǎn)賬交易進行提醒，個人轉(zhuǎn)賬單日累計金額5萬元以上的，還應(yīng)當采用數(shù)字證書或者電子簽名等。

　　此外，為既滿足社會公眾正常資金轉(zhuǎn)賬需求，又最大限度地保障資金安全，要求銀行和支付機構(gòu)為客戶提供實時到賬、普通到賬、次日到賬等多種選擇。

　　3.保護個人支付安全，加強銀行卡受理終端管理

　　針對POS機具被非法改裝后側(cè)錄銀行卡信息、違規(guī)移機使用等問題，人民銀行加大POS機具的管理，禁止網(wǎng)上買賣POS、刷卡器等，并組織銀行和支付機構(gòu)對POS機具的實際使用地點進行逐一現(xiàn)場檢查。同時，建立健全銀行卡特約商戶信息管理系統(tǒng)和黑名單，對存在重大違規(guī)行為、為電信網(wǎng)絡(luò)詐騙轉(zhuǎn)移贓款提供便利等情形的特約商戶予以清退。

　　4.建立個人資金保護長效機制，全面推行個人賬戶分類管理制度

　　為有效保護個人銀行賬戶及其資金安全，全面推行個人銀行賬戶分類管理制度，建立以Ⅰ類戶為主辦賬戶、Ⅱ、Ⅲ類戶為輔助賬戶的新型個人銀行賬戶體系。Ⅱ、Ⅲ類戶將更為重要，既可用于購買銀行投資理財產(chǎn)品，又可作為個人的日常輔助使用賬戶。同時，人民銀行還配套印發(fā)了《中國人民銀行關(guān)于落實個人銀行賬戶分類管理制度的通知》(銀發(fā)〔2016〕302號)，進一步明確Ⅱ類、Ⅲ類銀行結(jié)算賬戶的開立和使用管理要求。

　　目前，上述措施的社會成效已初步顯現(xiàn)。截至2016年12月11日，銀行和支付機構(gòu)撤銷ATM電信詐騙轉(zhuǎn)賬320筆，為群眾挽回資金損失346.56萬元;堵截冒用他人身份證件開立賬戶7622人次;暫停嚴重違法失信企業(yè)賬戶18戶;加強異常開戶審查約27.75萬家單位;拒絕不明人員組織開戶、無法說明開戶用途等異常開戶申請7.93萬人次;暫停多人共用同一電話號碼且無法說明合理性的賬戶45.99萬戶、撤銷304.41萬戶;各電商平臺和信息發(fā)布平臺下架POS機具3萬余件等。

　　三、調(diào)整定位，促進行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展

　　安全和效率是始終貫穿支付行業(yè)發(fā)展的主線，支付體系要做好安全與效率之間的平衡。在支付行業(yè)，安全具有一定的優(yōu)先性，“皮之不存，毛將焉附”，要認識到良好的支付安全保障是提高支付效率的基本條件，沒有安全的支付效率不可取、也不可持續(xù)。還要認識到，不同的技術(shù)有不同的安全規(guī)范，不同的支付工具有不同的安全等級，不同的客戶群體有不同的風險承受能力。因此，全行業(yè)特別是各市場主體：

　　要處理好發(fā)展速度與質(zhì)量的關(guān)系，改變單純以規(guī)模、速度為目標的發(fā)展戰(zhàn)略，將發(fā)展目標貼近社會經(jīng)濟和公眾實際需求，樹立以安全為核心的發(fā)展質(zhì)量觀;

　　要處理好業(yè)務(wù)創(chuàng)新與合規(guī)的關(guān)系，以保護客戶資金安全和信息安全為前提，樹立合規(guī)經(jīng)營的理念和文化，保障創(chuàng)新風險可測、可控、可承受、不外溢，在守住底線的基礎(chǔ)上，通過創(chuàng)新擴大生存和發(fā)展空間;

　　要處理好客戶體驗與客戶資金安全的關(guān)系，提供的服務(wù)應(yīng)與消費者的風險識別、自我保護、損失承受能力相匹配，并做好各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中的風險提示和信息披露，切實保護客戶資金和信息安全。

　　一是人民銀行將實施科學(xué)監(jiān)管，引導(dǎo)支付行業(yè)規(guī)范發(fā)展。人民銀行將堅決按照國務(wù)院“簡政放權(quán)、放管結(jié)合”的要求，加快監(jiān)管轉(zhuǎn)型，及時把握支付行業(yè)面臨的形勢和風險，有效指導(dǎo)市場主體發(fā)展方向。

　　個人銀行賬戶分類管理制度是人民銀行對我國銀行賬戶管理的一次重大改革，這一制度安排充分體現(xiàn)了支付安全性與便捷性的統(tǒng)一，有利于保護個人銀行賬戶安全、滿足個人差異化支付服務(wù)需求、打壓買賣賬戶的空間、推動銀行為客戶提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。人民銀行將積極推進個人銀行賬戶分類管理制度的落實，加大對銀行的引導(dǎo)和社會公眾宣傳工作。

　　二是銀行要調(diào)整戰(zhàn)略定位，重構(gòu)個人銀行賬戶管理體系。銀行要以實施《通知》為契機，推動建立個人銀行賬戶分類體系，用好、用活Ⅱ、Ⅲ類戶，優(yōu)化Ⅱ、Ⅲ類戶的開立和轉(zhuǎn)賬結(jié)算等業(yè)務(wù)流程，豐富各類賬戶的運用場景，將Ⅱ類戶運用在網(wǎng)絡(luò)支付，Ⅲ類戶運用在“云閃付”、二維碼支付等，推進Ⅱ、Ⅲ類戶成為線上支付和移動支付的主要渠道。

　　一方面，要積極配合中國銀聯(lián)、中國支付清算協(xié)會等制定二維碼標準，根據(jù)不同的風險控制標準確定相應(yīng)的限額;通過個人賬戶分類管理為公眾提供優(yōu)質(zhì)的、差異化的、更安全的支付結(jié)算服務(wù)，提高經(jīng)營管理水平和核心競爭力。另一方面，要加強消費者權(quán)益保護工作，做好支付安全的知識普及，在提供便捷支付服務(wù)的同時充分告知消費者風險點及防范手段，提高消費者的風險防范意識和能力。

　　三是社會公眾要增強自我保護意識，提高自我保護能力。打擊防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙是一項長期性、系統(tǒng)性的工作，支付結(jié)算政策的實施只是防范電信網(wǎng)絡(luò)詐騙的一環(huán)，不能夠“包治百病”、解決所有問題。在這一過程中，國家機關(guān)有責任，電信運營商有責任，金融機構(gòu)有責任，社會公眾也有自己的責任，歸根到底還需要社會公眾增強防范意識，提高安全支付技能，更好地保護自身財產(chǎn)安全。